理论和实践中很是为此欢欣鼓舞了一番。
这主要是因为，宪法限制权力客观上需要国家机关权力清单和权力负面清单从纵横两方面协调配合相辅相成，同时起作用。③不在宪法上全国人大职权清单中的职权不是全国人大合宪的职权，全国人大无权行使，全国人大若行使这种权力就超越了宪定职权范围。
[11]此处之所以将宪法同公法并列，是因为本文作者主张用三分法对法律做分类，即将一国之全部法律分为根本法、私法和公法，其中根本法即宪法，与公法、私法并列。第67条第3项规定，在全国人大闭会期间，其常委会可以补充修改全国人大制定的法律，但是不得同该法律的基本原则相抵触。合宪性审查的出现和发挥作用，须以上述两个清单的存在和发挥限约权力的效用为前提和基础，只是对两个清单限制权力效用的一种补充。宪法限制权力或将权力关进宪法之笼的基础性方法，是设置国家机关清单和国家机关权力的清单。[15]郑玉波，见前注[13]，第45页。
任何人如果了解以上清单对美国联邦政府权力的基础性限制作用，以及联邦政府在这个网笼中为了扩展权力同各州进行两百多年拉锯争夺的历史，他/她就一定懂得国家机关及其权力清单对限制国家权力的基础性意义。第二，深化市场经济体制的改革不仅要求落实法无授权不可为，将权力严格限制在宪法列举范围内，而且要求在宪法的权力负面清单中添加更多内容。现行《宪法》第3条第1款、第4款规定也是宣示性的， 中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则， 中央和地方的国家机构职权的划分， 遵循在中央的统一领导下， 充分发挥地方的主动性、积极性的原则。
同理， 从省到市， 上级公安机关越是加强统一领导， 过多地布置各项任务， 下级公安机关越是疲于奔命， 但又不能不摆出认真对待、积极落实的姿态， 有时不免流于形式、应付了事。中央、上级的统一领导多体现在思想、政策与组织上， 对具体事项干预不多。[26]关于政治教化的仪式化， 参见周雪光：《中国国家治理的制度逻辑--一个组织学研究》， 生活·读者·新知三联书店2017年版， 第34-37页。《人民警察法》第7条至第17条规定的公安机关权限， 也没有区分行使主体， 不存在中央或地方公安机关的专属权力。
因此， 在笔者看来， 当前， 条块体制运行中产生的问题， 从很大程度上看， 源自警察权在中央与地方之间划分不清。[14]赵炜建议， 领导班子的人员都必须跨区域或跨部门交流。
为保护地方利益， 不当干预经济活动等问题也时有发生。参见郁建兴、高翔：《地方发展型政府的行为逻辑及制度基础》， 载《中国社会科学》2012年第5期。又如， 地方发生恐怖事件、群体性事件等紧急突发事件， 当地公安机关在第一时间首先要上报当地党委政府， 是否在第一时间向上级公安机关报告取决于当地党委政府的意愿。45按照这种解释， 如果在地方政府的干预下， 公安机关提供的公共服务发生了偏离， 比如， 过多地涉足非警务活动， 或者因为分权而诱发腐败。
[3]参见赵炜：《公安机关体制改革论纲》， 载《中国人民公安大学学报》 (社会科学版) 2014年第6期。前者体现在中央政府自上而下推行其政策指令意图， 在资源和人事安排上统辖各地的权力。[9]比如， 万长松：《现行公安体制存在的几个问题》， 载《公安大学学报》1999年第2期。以块为主、条块结合之中的笼统矛盾， 也没有引发太大的问题。
这需要组织机构的对口衔接， 保持上令下达的畅通管道。公安系统浓厚的政治教化的仪式化， 26通过不断的政治学习和思想统一， 又使统一领导易于实现。
参见曹正汉、薛斌锋、周杰：《中国地方分权的政治约束--基于地铁项目审批制度的论证》， 载《社会学研究》2014年第3期。参见陈占旭:《关于深化公安管理体制改革的思考》， 载《公安研究》2003年第7期。
这构成了中央与地方一般意义上的权力关系， 以及运行的基本范式。地方政府在实际的权力运作过程中， 有意消解权力的分立和制衡排斥横向制约， 强化了地区权力的一元化。[34]"Whatever may be the theoretic advantages of such a system of unified control， it lacks the stimulus of local criticism and does not respond readily to the needs of the population it protects."Edward Troup， "Police Administration， Local and National"， Police Journal Vol.1， No.6 (1928) . [35]金伯中：《进一步明晰公安机关中央事权和地方事权》， 载《人民公安》2013年第5期。3但是， 在笔者看来:第一， 分级管理条块结合、以块为主暗含分工， 却没有说清楚中央与地方、上级与下级存在怎样的事权划分。参见王基锋：《公安管理体制改革的若干探讨》， 载《公安研究》2009年第1期。当前， 条块体制运行中产生的问题， 从很大程度上看， 是源自警察权在中央与地方之间划分不清。
20 从社会学、政治学的研究看， 在以往中央与地方的互动过程中， 解决一统体制与地方治理能力之间的矛盾主要是通过地方的变通等非正式方式， 也称为地方的共谋现象。12一旦地方政府要求警察机关协助开展某些不利于群众利益并且超越警察权限的工作时， 警察机关就处于或者违反法律规定， 或者违抗地方政府指示的两难境地。
[41]参见王基锋：《公安管理体制改革的若干探讨》， 载《公安研究》2009年第1期。[15]李芝兰：《当代中国的中央和地方关系:趋势、过程及其对政策执行的影响》， 刘承礼译， 载《国外理论动态》2013年第4期。
参见熊一新：《关于全面深化公安改革若干问题的思考》， 载《中国人民公安大学学报》 (社会科学版) 2015年第6期。但是， 不区分中央与地方事权的统一领导， 在实际运行中又产生了一些问题。
本文在勾勒公安管理体制的历史沿革之后， 分别从统一领导和以块为主两个方面去观察、分析实践运行的基本方式与表现， 发现实际运转是杂乱的， 无论条块， 都并存着干预过度与能力不足。[40]程小白、章剑：《事权划分--公安改革的关键点》， 载《中国人民公安大学学报》 (社会科学版) 2015年第5期。35由于集中整治的问题不见得是地方上亟待解决的， 在资源有限、警力不足的情况下， 地方公安机关对当地急需解决的问题， 无暇顾及， 治理能力无疑就削弱了。[43]参见尤小文：《直面公安体制改革四大问题》， 载《人民公安》2003年第21期。
首先， 中央集权和权威体制的影响， 不像周雪光表述的那样笼统， 是通过一个严密有序的科层制组织制度贯彻自上而下的行政命令和政策意图， 从而确保不同属地与中央政府的步调一致， 27而是更进一步， 从公安部、公安厅到公安局， 在内部机构的安排上， 更多采取对口设置。[45]参见周雪光：《行政发包制与帝国逻辑--周黎安〈行政发包制〉读后感》， 载《社会》2014年第6期。
周雪光：《从黄宗羲定律到帝国的逻辑--中国国家治理的历史线索》， 载《开放时代》2014年第4期。参见赵炜：《公安机关体制改革论纲》， 载《中国人民公安大学学报》 (社会科学版) 2014年第6期。
这也是当前各地辅警数量急剧增长， 并不断从事警察执法活动， 与公众发生激烈冲突的根源。其中第6条， 列举了十四项警察职责， 并提出要按照职责分工， 但是在《人民警察法》、《公安机关组织管理条例》 (2006年) 等法律、法规和规章之中， 并没有对上述职责的归属做进一步区分。
第三， 上级部门的每一个机构为了彰显自己的重要性， 也热衷于不断布置各项任务， 经常要求检查落实、上报执行情况。[20]曹正汉、薛斌锋、周杰：《中国地方分权的政治约束--基于地铁项目审批制度的论证》， 载《社会学研究》2014年第3期。但随之而来的是， 地方性法规的创制性规定也缺少相应的有效执法手段， 地方政府和公安机关并未获得充分的地区治理权。《行政处罚法》规定的收支两条线禁止罚没款返还难以落实。
这两者之间的深刻矛盾是， 权威体制的集中程度越高， 越刚性， 越是以削弱地方治理权为代价， 其有效治理的能力就会相应减弱。因此， 地方政府， 包括地方公安机关， 是政府职能的实际履行者。
24从中央到地方， 从省、自治区、直辖市到市县， 建立了上下严格隶属领导关系的各级公安机关， 基本上职责同构。2通常将这种关系高度浓缩地表述为统一领导、分级管理、条块结合、以块为主。
[33]周雪光：《权威体制与有效治理:当代中国国家治理的制度逻辑》， 载《开放时代》2011年第10期。社会发展的大趋势推动着政府行为走向正式化、标准化。
